Eilrechtsschutz im Online-Glücksspielrecht: Verwaltungsgericht Halle ordnet aufschiebende Wirkung an

Gegenstand der Verfahren (7 B 491/25 HAL und 7 B 492/25 HAL) sind eine im Oktober 2022 ausgesprochene Untersagung des Veranstaltens öffentlichen Glücksspiels im Internet sowie ein im September 2023 festgesetztes und ein Zwangsgeldbescheid in Höhe von 50.000 Euro nebst Nebenforderungen. Beide Maßnahmen sind nach den Beschlüssen vorerst nicht mehr vollziehbar. Der Antragstellerin war unter anderem entgegengehalten worden, das anbieterübergreifende monatliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro nach § 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 nicht eingehalten zu haben.

Ein zweiter Anlauf nach § 80 Abs. 7 VwGO

Die Verfahren haben eine längere Vorgeschichte. Ein erster Eilantrag gegen die Untersagungsverfügung blieb im Jahr 2023 ohne Erfolg; die Antragstellerin war seinerzeit anderweitig anwaltlich vertreten. Nach Mandatsübernahme hat die Kanzlei den Weg über § 80 Abs. 7 VwGO gewählt. Die Vorschrift erlaubt es, eine im Eilverfahren getroffene Entscheidung abzuändern, wenn veränderte oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachte Umstände vorliegen. Beide Alternativen sind hier einschlägig, und darin liegt der Kern der Sache: Der Zustand, der die Entscheidungen vom 6. August 2026 trägt, bestand bereits, als der erste Eilantrag zurückgewiesen wurde. Nach außen sichtbar war er nicht.

Der Ausgangspunkt: ein gerichtlicher Vergleich vom November 2022

Am 15. November 2022 protokollierte das Verwaltungsgericht Darmstadt einen Vergleich zwischen dem Land Hessen und zwei im Sportwettbereich zugelassenen Anbietern (Az. 3 K 1780/20.DA und weitere). Er regelt drei Punkte, die für die heutige Diskussion um das Einzahlungslimit zentral sind.

• Erstens stellt der Vergleich fest, dass mit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 an die Stelle des in der Erlaubnis geregelten Einsatzlimits „von Gesetzes wegen ein Einzahlungslimit getreten“ ist und dass dasselbe für die dort vorgesehenen Stufen der Erhöhung des gesetzlichen Höchstlimits gilt.
• Zweitens erkennt der Beklagte die „von der Schufa als Produkt neu eingeführte qualifizierte Schufa-Abfrage Glücksspiel“ in der Version Stand 10/2022 als Vermögensnachweis für die Erhöhung des Limits auf 10.000 Euro an.
• Drittens heißt es unter der Überschrift „Zuverlässigkeit“, es werde nicht als Indiz für die Unzuverlässigkeit ausgelegt, dass die Anbieter „die angefochtenen Limitregeln bis zum 30.09.2022 unangewendet gelassen“ haben.

Damit liegt für den Zeitraum vom Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags 2021 bis Ende September 2022 eine gerichtlich protokollierte Verständigung darüber vor, dass die Limitvorgaben von diesen Anbietern nicht angewendet wurden und ihnen dies nicht als Unzuverlässigkeit angelastet wird. In genau diesen Zeitraum fallen die Ablehnung der Erlaubnisanträge der Antragstellerin am 30. Mai und 5. Oktober 2022 sowie die Untersagungsverfügung vom 20. Oktober 2022, die unter anderem auf die Nichteinhaltung ebendieses Einzahlungslimits gestützt wurden. Zwischen der Untersagungsverfügung und der Protokollierung des Vergleichs liegen drei Wochen.

Der Vergleich war zudem von Beginn an nicht als Einzelfallregelung angelegt. Unter der Überschrift „Einheitliche Verwaltungspraxis“ verpflichtet sich der Beklagte, „allen zugelassenen und im Zulassungsverfahren befindlichen Veranstaltern“ dieselben Regelungen zu gleichen Bedingungen anzubieten und die Branche über die Inhalte als Teil der künftigen Verwaltungspraxis zu informieren. Er sollte gekündigt werden können, wenn sich bis zum 1. Januar 2023 nicht 90 Prozent der erlaubten Sportwettveranstalter angeschlossen hätten. Der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder, die zum 1. Januar 2023 die Zuständigkeit übernahm, sollte der Beitritt unverzüglich angeboten werden. Veröffentlicht wurde der Vergleich nicht.

Vom Fachbeitrag zur gerichtlichen Feststellung

Nach außen sichtbar war zunächst nur das Ergebnis, nämlich die im September 2023 veröffentlichte Entscheidungsrichtlinie über abweichende Höchstbeträge. Allein auf dieser Grundlage hat Rechtsanwalt Dr. Nik Sarafi in einem Fachbeitrag vom 6. Februar 2024 mit dem Titel „Das riskante Spiel um höhere Einsatzlimits des GlüStV 2021 im Lichte der Kohärenzrechtsprechung des EuGH“ dargelegt, dass die behördliche Praxis, Einzahlungslimits oberhalb der gesetzlichen Grenze von 1.000 Euro auf Grundlage einer bloßen Bonitätsauskunft zu gestatten, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Spielers gerade nicht abbildet und deshalb mit der Kohärenzrechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht vereinbar ist. Der Beitrag schloss mit der Feststellung, es bleibe abzuwarten, wann ein deutsches Gericht den Glücksspielstaatsvertrag 2021 dem Gerichtshof zur Prüfung vorlegen werde.

Diese Argumentation hat die Kanzlei in der Folge in die verwaltungsgerichtlichen Verfahren eingeführt und vor dem Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt platziert. Mit Beschluss vom 2. Dezember 2024 (3 M 169/24) hat der Senat sie rechtlich aufgegriffen und den bis heute maßgeblichen Maßstab formuliert: Der Erlaubnisvorbehalt sei dann nicht mehr zu rechtfertigen, wenn hinter dem bestehenden Vollzugsdefizit eine systematische Duldung einer erlaubniswidrigen Angebotserweiterung durch die zuständige Behörde stehe. Auf der Tatsachenebene sah der Senat diese Voraussetzung seinerzeit noch nicht als belegt an; er ging von einem Einzelfall aus und erwartete, dass die Behörde einem etwaigen Vollzugsdefizit zügig begegnen werde.

Der Nachweis: Umfang der Praxis und Fortführung trotz Kenntnis

Damit war die Aufgabe der folgenden anderthalb Jahre umrissen: den Nachweis zu führen, dass es sich nicht um einen Einzelfall handelt. Geführt wurde er im Wesentlichen mit den Dokumenten der Behörde selbst.

Zum Umfang: Auf einen Antrag nach dem Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt legte die Behörde mit Bescheid vom 13. Mai 2026 ihre Erhöhungspraxis offen. Danach liegen ihr Erlaubniskonzepte beziehungsweise Anträge von verschiedenen Erlaubnisinhabern vor, in denen die SCHUFA-G-Abfrage jeweils ausdrücklich genannt oder der Sache nach zugrunde gelegt wird; die Erhöhungsbescheide ergingen nahezu gleichlautend. In den gerichtlichen Verfahren hat die Behörde zudem selbst vorgetragen, dass sie es war, die auf eine einheitliche Handhabung hingewirkt und sich dabei an der Praxis anderer Branchen orientiert hat. Öffentlich bestätigt hat sie das Verfahren in ihrer Pressemitteilung vom 7. Mai 2025: „Eines der Verfahren, die die GGL zulässt, ist die Schufa-G-Abfrage.“ Damit stand fest, in welchem Umfang die bereits im Jahr 2022 angelegte Handhabung tatsächlich praktiziert wurde.

Zur Kenntnis: Der Zwischenbericht der Länder zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 vom 31. Januar 2024 hält ausdrücklich fest, dass die alleinige SCHUFA-Abfrage zum Nachweis der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit „keinesfalls ausreichend“ ist. Hinzu kamen parlamentarische Anfragen im Februar und Mai 2024 sowie die Berichterstattung von Investigate Europe und Monitor im März 2025. Geschehen ist gleichwohl das Gegenteil einer Korrektur: Die einschlägige Entscheidungsrichtlinie wurde inhaltlich unverändert verlängert, zuletzt bis zum 31. Dezember 2026. Der Vorstand der Behörde hatte noch im Jahr 2025 vor dem Ausschuss für Inneres und Sport des Landtags von Sachsen-Anhalt erklärt, die Geeignetheit gerade der SCHUFA-G-Abfrage werde „permanent“ überprüft und man werde im dritten Quartal 2025 zu Ergebnissen kommen. Entgegen diesen Zusagen und Ankündigungen führte die GGL ihre bisherige Praxis jedoch fort. Noch im Mai 2026 bot die Behörde in einem anderen Verfahren einen Vergleichstext an, in dem die SCHUFA-Abfrage ausdrücklich als Vermögensnachweis anerkannt wurde.

Die Entscheidungen vom 6. August 2026

Die 7. Kammer des Verwaltungsgerichts Halle sieht die tatsächliche Voraussetzung des Maßstabs nach summarischer Prüfung nunmehr als erfüllt an. Sie stützt sich dabei auf die Entwicklung der Verwaltungspraxis seit Dezember 2024, unter anderem auf die inhaltlich unveränderte Fortschreibung der behördlichen Entscheidungsrichtlinie zum Einzahlungslimit für das Jahr 2026.

Dem Einwand, eine künftige Änderung der Verwaltungspraxis könne den Zustand nachträglich heilen, erteilt die Kammer eine Absage: Andernfalls hätte es der Mitgliedstaat in der Hand, sich rückwirkend eine Übergangszeit für einen unionsrechtswidrigen Zustand selbst zu gewähren. Für das Hauptsacheverfahren weist die Kammer darauf hin, dass es aller Voraussicht nach auf eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 AEUV hinauslaufen wird.

Einordnung

„Die Kammer hat sorgfältig und zurückhaltend entschieden. Sie hat keinen neuen Maßstab erfunden, sondern den vorhandenen Maßstab des Oberverwaltungsgerichts auf eine Tatsachenlage angewandt, die sich seit Dezember 2024 verändert hat“, sagt Rechtsanwalt Dr. Nik Sarafi, der die Antragstellerin in den Verfahren vertritt. „Der Zustand, um den es geht, reicht bis in das Jahr 2022 zurück; erkennbar war er lange nur an seinem Ergebnis, nicht an seiner Systematik. Das zeigt vor allem, wie lange es dauert, bis eine rechtliche These durch Tatsachen belegt ist. Für unsere Mandantschaft sind die Beschlüsse ein wichtiger Zwischenschritt, nicht mehr und nicht weniger. Die eigentlichen Fragen werden in den Hauptsacheverfahren und voraussichtlich in Luxemburg beantwortet.“

Die Beschlüsse betreffen zunächst nur die Vollziehbarkeit der angegriffenen Bescheide im Einzelfall. Ihre Begründung berührt jedoch eine Frage von allgemeiner Bedeutung: ob und unter welchen Voraussetzungen an einen Erlaubnisvorbehalt angeknüpft werden darf, dessen Vorgaben im Vollzug nicht durchgesetzt werden. Diese Frage stellt sich nicht nur im Verwaltungsrecht, sondern auch in zivilrechtlichen Rückforderungsverfahren und im Strafrecht, weil die §§ 284 ff. StGB an das verwaltungsrechtliche Erlaubnisregime anknüpfen.

Hinweise

Beide Beschlüsse sind Entscheidungen des vorläufigen Rechtsschutzes. Sie beruhen auf einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage, treffen keine abschließende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Bescheide und sind nicht rechtskräftig. Die Hauptsacheverfahren sind beim Verwaltungsgericht Halle anhängig.

Über die Kanzlei

Die DR. SARAFI Rechtsanwaltsgesellschaft mbH mit Sitz in Frankfurt am Main berät und vertritt im Glücksspielrecht an der Schnittstelle von Verwaltungs-, Unions-, Zivil- und Strafrecht. Dr. Nik Sarafi ist Autor des Handbuchs „Glücksspielstrafrecht“, das im vierten Quartal 2026 bei C.F. Müller erscheint.